拜登政府會如何調整對華政策 會調整到哪一步?

拜登政府會如何調整對華政策 會調整到哪一步?

(原標題:評論丨拜登政府會如何調整對華政策,會調整到哪一步?)

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吳志峯(國家開發銀行研究院研究員)

隨着拜登發表勝選演講,雖然特朗普還未承認敗選,但由於後者是在挑戰程序正義,既沒有理由也沒有證據,鬧下去將得不到各方面支持。拜登或將組建新一屆政府。隨之而來的將是拜登如何調整對華政策以及會調整到哪一步,這需要中國特別引起重視加以研究。應對即將到來的拜登政府對華政策調整,我們需要提前做好準備。

筆者認爲,拜登政府上臺後首要應對的還是美國國內問題,這就是大規模動員應對新冠疫情以及與國會配合推出第二輪財政救助措施,稅收和醫保政策也會在特朗普政策基礎上做出顛覆式調整,由此需要耗費拜登政府巨大的精力。所以外交和對華政策的調整是第二位的事情,預計拜登政府要到明年秋天甚至更長時間之後纔會逐步明朗,這也正是筆者認爲的窗口期機會,需要我們在窗口期主動有所作爲。拜登會如何調整對華政策呢?這需要全面深入研究,大致有以下幾個方面。

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一、拜登的價值觀

拜登30歲當選爲參議員,四十七年縱橫於華盛頓政壇,做過參議院司法委員會主席和對外關係委員會主席,是奧巴馬八年搭檔的副總統,和特朗普這樣的政治素人比起來要老練優雅很多,不會出現那種“大象衝擊瓷器店”的局面。但如果僅僅以政壇“老油條”、認爲拜登八十老朽不敢作爲,那可能會大錯特錯。就像我們以爲特朗普擺脫不了商人思維、以市場利益可以交換戰略利益一樣是判斷錯誤。

從拜登成長史可以看出這是一個堅持理想、很上進、有韌性和毅力的人。他1988年初次參選總統時就承諾要“重新點燃我們社會的理想主義火焰”,後來又於2008年參加民主黨初選,並獲得奧巴馬提議搭檔副總統。2016年因長子病逝放棄參選總統的準備,但記住了兒子要老爸“一定要當總統”的遺言,今年仍矢志不渝,以77歲高齡參選並戰勝特朗普成爲總統。可見拜登絕不是老朽油條,他十月初在葛底斯堡做了聲震雲天的演講,這個演講準確抓住了美國當今社會議題的痛點。拜登遵從的是傳統的自由主義價值觀,相信美國民主的燈塔作用,這與粗野的現實主義形成了鮮明的對比。

拜登的自由主義價值觀對團結國際盟友將起到巨大的作用,目前英法德領導人已經第一時間向拜登發出賀信,可以預見德法政府將會重新回到美國價值觀外交的旗幟下,美歐盟友關係得到鞏固。

二、拜登的對華團隊

相對於特朗普團隊中的班農、蓬佩奧、納瓦羅這樣歇斯底里的鷹派,拜登對華團隊將更加理性和多元,成員主要包括安東尼·布林肯、伊利·拉特納、蘇珊·賴斯、庫爾特·坎貝爾、傑克·沙利文、薩曼莎·鮑威爾、托馬斯·多尼倫、本·羅茲等人。這批人都是奧巴馬時代的老班底,與拜登一起工作多年,其中布林肯在拜登做參議院對外關係委員會主席時就是顧問,後來作爲拜登副總統的國家安全顧問,有很大可能將出任拜登政府的國務卿。賴斯做過奧巴馬的駐聯合國大使和國家安全顧問,在今年競選時給予拜登很大支持。坎貝爾在奧巴馬第一任期擔任主管東亞和太平洋事務的助理國務卿。

這些人的對華政策將與特朗普時代有很大不同。比如布林肯今年9月在美國商會的一場活動上說:“我認爲,像一些人提出的那樣,試圖完全與中國脫鉤,這是不現實的,而且最終會適得其反。”沙利文和坎貝爾也認爲,“冷戰思維會讓美國失去長遠的競爭力,單純強調遏制中國是行不通的。雖然美國曾希望通過接觸來根本改變中國的想法已被證明是錯誤,但是,如果以爲轉向競爭就能達到接觸政策所沒有完成的目標,甚至迫使中國投降或是崩潰,也會有類似的風險。”今年4月,賴斯、布林肯與沙利文和100多名前官員和學者發表聲明,呼籲美國在抗擊疫情上與中國合作。

拜登在競選中表示,俄羅斯是美國的最大威脅、中國是美國最大的競爭對手。這個表述與特朗普是有區別的。布林肯等核心成員預計將支持拜登調整對華政策,他們的核心觀點是基於自由國際主義傳統,相信美國民主價值觀的影響力,認同美國與盟友的聯盟是其核心力量來源,反對和指責特朗普的美國優先政策損害了美國在國際組織中的影響力。這預示拜登政府的外交與對華政策將作出大調整。

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三、預判拜登對華政策調整的幾大方面

現在美國兩黨及國會對華政策已形成共識,指望拜登上臺後全盤否定特朗普對華政策也不現實,回到四年以前的過去已無可能。但仍可預期,拜登對華政策將有大的調整。

一是硬的變軟,強硬對抗局面會有緩和。蓬佩奧現在秉持的是二元對立的強硬姿態,甚至比特朗普強調現實利益的基礎上更進一步,這導致了中美從對話直接走向脫鉤風險。拜登政府仍將視中國爲最大競爭對手加以遏制,但將會重啓價值觀外交,方式方法會有大幅調整,直接對抗局面將有緩和。

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二是軟的變硬,通過加強聯盟領導力來對付中國。拜登政府將逐漸返回已退羣的組織,增強其在國際組織的領導力,修復被特朗普政府損壞的盟友關係,形成對華圍堵新網絡。經貿關係上,拜登政府可能會盡快返回其原來在亞太地區主導推動的TPP(美國退出後已由日本主導建立CPTPP),並且通過日本、澳大利亞、韓國等盟友延緩RCEP達成協議,同時重啓與歐洲的TTIP,達到從跨太平洋的TPP和跨大西洋的TTIP兩方面聯合擠壓中國與世界經貿聯繫的目的;在政治外交和安全上,拜登政府將重啓奧巴馬政府“重返亞太”的戰略,但不是簡單的重啓,而是會吸收特朗普政府已在推進的“印太戰略”,整合兩大戰略的優點,強調發揮日本、澳大利亞、印度等盟友的作用,加大對東盟國家的壓力和拉攏,更加系統地形成對中國的地緣政治壓迫,亞太的北約體系仍有可能繼續推進。拜登時代中國要應對的將是一個複合體系,即TPP+TTIP+重返亞太+印太戰略。

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三是合作重啓,多領域合作和人文交流得到恢復。拜登對華政策團隊將不會主張冷戰與全面對抗,因爲他們相信如此不但達不到效果,反而會損害美國競爭力。而且,在氣候、反恐、抗疫等全球問題上,拜登與特朗普政府大異其趣,中美在這些領域不但有共同利益,而且有共同主張,所以拜登政府將會重返巴黎氣候協定和世衛組織,和中國合作應對伊朗、朝鮮等地區安全問題。而且教育和人文交流上,拜登團隊認爲吸引全球人才、促進教育和人文交流將增加美國競爭力,因此中美受阻的交流合作可望逐漸恢復。

四是貿易戰繼續,中美貿易和科技競爭只有在較長過程中才能解決。雖然拜登對華團隊有很多反對聲音,比如托馬斯·多尼倫2019年6月在《外交事務》上撰文,批評特朗普的貿易戰是與中國競爭的錯誤手段。但具體到中美貿易戰和科技戰,是否取消特朗普政府加徵的關稅、是否還執行已達成的第一階段協議、是否放開對華爲進口芯片的限制?我認爲這些具體問題還不會有太快的答案。原因在於,這不是當前拜登團隊最緊迫需要面對的。而且即使拜登團隊反對特朗普的這些政策,但這些政策很多都已變爲國會通過的法律,即使想改也需要經過系統的考量和程序。況且,特朗普的不管不顧是拜登這些建制派原來不可想象的,但有些措施已經產生了較好的威懾效果取得了現實利益,不管哪黨哪派的美國人都不會放棄已取得的利益。反倒是,拜登團隊會利用特朗普趟出的路子來設計新一輪政策。所以,貿易戰和科技戰的政策調整不確定性是最大的。我們相信,拜登團隊要充分評估市場和科技界的反應,做出系統的對策方案後,政策纔會明朗,但可以期待拜登政府將會更加傾向於聽取市場和全球化的聲音,如果美國商家和科技公司強烈呼籲則有望取消一些政策。

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最後我要強調的是,雖然美國國會兩黨把中國視爲最大戰略競爭對手已是共識,但絕不意味着中美脫鉤和對抗就是必然之途。從共識到戰略實施還有很長的路,具體實施路徑的差異又有很大空間。從其對華團隊的觀點主張可以看出,拜登政府對華政策將作出重大調整,而從現在開始大概一年的時間內,中國如果能深入研究主動作爲,及時把握對華團隊的觀點變化,將會有機會佔據一定主動,這個時間窗口現在已經打開。