美國軍政高層聯合撰文:美國戰略爲何失敗?

美國軍政高層聯合撰文:美國戰略爲何失敗?

(原標題:小詹姆斯·溫尼菲爾德、邁克·莫雷爾、格雷厄姆·埃利森:美國戰略爲何失敗?)

【文/小詹姆斯·溫尼菲爾德&邁克·莫雷爾&格雷厄姆·埃利森 譯/觀察者網 由冠羣】

明年1月,無論是特朗普繼續執政其第二任期還是拜登上臺,這個政府都將接受自冷戰開始以來美國所面臨的最嚴峻的外交政策考驗。這一考驗不僅來自於具體的挑戰,也源於國家大戰略四個經典變量間的日益失衡:目標、方式、手段和安全形勢。如果不認清和解決這些問題,美國現有能力就無法實現本國想要實現的目標,這種目標與現實的差距將引發愈加難以接受的戰略風險。

從我們在軍隊、中央情報局和國防部擔任國家安全官員的經驗出發,我們理解要糾正這種失衡是說易行難。決策層拒絕設定優先目標次序,在大多數情況下只是頭痛醫頭腳痛醫腳,並濫用“重要”一詞。軍方及相關戰爭機構墨守成規,而這些成規在很多方面已不符合美國的利益。此外,公共機構對世界局勢的真知灼見與情報機構竊取到的機密信息同樣重要這一觀點也很難獲得專業情報機構的認同。

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要克服這一阻力就需要總統發出明確、直接的命令,並有嚴格的後續措施確保政府執行命令。發出總統指令的結果應是產生一種新的國家安全戰略:簡明扼要且不八面玲瓏。這就需要通過設立一份通用的、確定了優先考慮順序的安全利益清單來釐清我們的目標究竟是什麼,同時使用這份清單來引導我國彙集資源,運用國家力量。此外,還需要有一份清晰的提綱來描述這一整部交響樂該如何演奏,這樣所有樂器就能調試合拍,配合默契了。

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與總統指示相伴而生的是全國都必須產生一種緊迫感,這種緊迫感反過來又要求領導層英勇無畏團結一致。在世界其它國家眼中,美國正在走向衰落,而雄心勃勃的大國正在爭分奪秒的利用這一時機。此時制訂有效的外交政策和國家安全方針比以往任何時候都更加重要。但是,如果沒有一種新的方式使美國的力量與其目標保持一致,那這種嘗試就將失敗,重蹈過去戰略失誤的覆轍。

目標、方式、手段

外交政策需要在四個經典變量之間保持平衡。“目標”是政府試圖保護和促進的國家利益。“方式”是爲達到這些目標而採用的策略、政策、概念和方法。“手段”是構成國家力量的各個要素,國家通過徵稅或借貸獲得這些要素,這些要素能確保方式行之有效。而所有這三個變量都在全球安全、經濟和政治形勢中運作,其它國家也都在這個世界舞臺上追求本國利益。

當前美國外交政策的失衡是由這四個變量中的兩個驅動的。首先是過去20年全球形勢的變化,包括美國與其主要競爭對手之間相對實力的重大轉變,這種形勢的變化對美國構成了一個巨大的挑戰。國內生產總值(GDP)構成了國家力量的基礎,其變化就很能說明問題。以購買力平價衡量,美國在全球GDP中所佔份額從1950年的50%下降到2018年的14%,而中國最近已經超過美國達到18%。此外,中國和俄羅斯都利用了美國連續20年“陷入戰爭泥沼”無暇他顧的時機,縮小了本國與美國在常規軍力方面的差距,並開發出了不對稱戰力。它們使用科技力量去榨取開放民主社會的利益,它們還通過在美國及其傳統盟友間挑撥離間來削弱美國的領導地位。

其次,美國選民明顯希望將更多注意力和資源集中於國內事務。此外,因採取措施減輕新冠疫情帶來的經濟影響,美國政府債務已擴大到之前認爲不可持續的水平。到今年年底,債務佔國內生產總值的比例將達到110%,這是自二戰結束以來的最高水平。其結果是,可用於執行外交政策的總體資源幾乎必然會減少。

下一屆政府將不得不應對展現在這兩個戰略變量中的負面趨勢。在應對的時候,它還必須關注其它兩個變量,兩個政府最能夠控制的變量:目標和方式。政府需要採取一種更爲嚴格的措施來達成“目標”,並更富有想象力地使用“方式”,包括使用所有國家力量的工具——外交手腕,軍事優勢,戰略溝通力和經濟影響力。

列出清單

調整目標需要採用一個嚴格的框架,這個框架要識別出用以指導外交決策的利益層次結構。此前還從來沒有一個政府會列出這樣一張利益清單,並利用這張清單來指導決策。


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列清單的想法並不新鮮。例如,在2000年發佈的《美國國家利益委員會報告》中就出現了一個有說服力的實例用以解釋這一方法,該報告認爲明確國家利益是執行“一項可持續的美國外交政策的唯一堅實基礎。”然而考慮到具體的國家利益會隨時更改以及要保持專注和紀律,更加有用的做法是先從一個概括性的利益層次結構着手,這樣需在某種特定情形中達成的目標就可以與更加長久和基本的目標聯繫在一起。否則,此前多屆政府最惡劣的傾向就有可能重現:執着於任一被認定是“重要的”新危機。

建立一個應對威脅和做出選擇的框架應從一個五層利益結構開始。美國的第一層國家利益是以自由民主國家的身份生存下去——這也是歷屆美國政府最重要的職責。在冷戰時期,決策者經常重複這樣一句話“美國要作爲一個自由國家生存下去,我國的基本制度和價值觀要完好無缺。”受惠於美國被寬廣大洋和友善鄰國環繞的地理環境,傳統上只有大規模核攻擊和可能的生化武器攻擊纔可能威脅到這一層國家利益。而現在,以光速進行並不再受物理距離限制的信息攻擊必須也被考慮在內,因爲這種攻擊可能永久改變美國政治體制的特性。

第二層是防止國家及本國公民遭受災難性襲擊。許多威脅都屬於這一類,包括重大恐怖襲擊;突發性核爆炸;針對關鍵基礎設施實施的癱瘓性網絡攻擊;海底電纜被切斷;甚至是由高空核爆引發的電磁脈衝攻擊。其它威脅還有犯罪集團每年進口合成阿片類藥物毒殺我國數以萬計的公民。雖然這些不會威脅到國家的生存,但其高昂的人力和經濟成本可能會導致我國的生活方式發生系統性變化。


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第三層是保護國際運作體系和確保美國在該體系中繼續發揮領導作用。該體系有時候也被稱作國際秩序,這個體系擁有各種制度、法律、協議和規範,它們確保了美國人和其它國家的人民能安享70年無世界大戰的和平生活,他們的經濟福利也獲得了有史以來最大程度的提高。在這一體系中,美國領導建立了以規則爲基礎的體制擴大全球貿易,以美元爲儲備貨幣促進金融業發展,還建立了一個擁有開放標準的全球互聯網,所有這些都促進了全球經濟的增長。儘管反對該體系的外部競爭對手一直在威脅這一體系,但現在越來越大的壓力卻來自該體系內部日益高漲的民族主義和民粹主義。

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第四層是保護盟國的安全和獲得它們的支持——這一盟國和夥伴國家獨有的利益可被認爲既是方式又是目標。國際聯盟與前三層重要利益密切相關,儘管美國的領導角色在國內外並不總是很受歡迎,但擁有盟國對美國的安全和繁榮至關重要。它們爲美國提供了一個國際市場;提高了美國自身的外交、情報和軍事實力;還在必要時向美國提供了合法性甚至道德性方面的支持。在大國爭霸戰中擁有重量級盟友會使美國更加強大。

最後,就是在可能的情況下保護和推廣普世價值,包括防止出現戰爭暴行、種族滅絕、蓄意襲擊平民、化學或生物戰等行爲,以及尊重國家主權和減輕人類痛苦。因各國對“普世”的定義不同,推行民主理念就多少引發了一些爭議。

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解釋利益層級結構的案例

儘管別人也有理由提出一系列其它不同的利益,但重要的一點是,要有一個穩定和明確的利益層級結構。擁有這樣一個結構會使我們在爲了國家安全彙集資源時更加審慎,暴露出狹隘利益集團(如個別軍事部門或國會有權勢議員的利益)導致的,或僅是因爲缺乏想象力所導致的某些國家利益受到過度或過少保護的情況。

擁有這樣一個結構還會使我們在使用國家力量工具時提升自身的理性判斷能力。當在某一特定情況下,受影響的利益層級、數量和受影響程度具有很強關聯性時,決策者應該更願意使用較多資源去保護這些利益。如果重要利益受到威脅,那使用武力(必要時單方面使用)就是合理的,即使付出高昂的生命、財富代價和機會成本;而當這種關聯度不高時,那大量使用包括武力在內的國家力量就是不恰當的。由此產生的必然結果是,有必要通過保護可能威脅到高層級利益的低層級利益來避免使小問題惡化成大問題。

爲了瞭解這一框架如何有助於澄清思路,幫助決策者做出艱難的選擇,不妨考慮一下小布什政府做出的一系列決定,即追捕本·拉登,摧毀塔利班政權,然後建立一個民主政府來取代它。在要達成的第一項目標中,上述第二和第四層安全利益之間存在着足夠強的關聯性(即需要防止出現針對美國及其盟國的更多災難性襲擊),這就使得美國大規模動用武力具有了正當性。然而,一旦這些威脅被削弱,儘管沒有完全消除,那這兩層利益的相關性就大大降低了。在試圖建立一個民主的阿富汗以防止未來再出現恐怖襲擊的過程中,決策者們被第五層利益所吸引。但是,在接下來的二十年裏,各層利益之間的整體關聯度和使用的各種方法卻並不能證明在阿富汗耗費了如此巨大的生命、財富和機會成本是合理的。

不斷變化的安全形勢和對所用手段日益增多的限制將要求下一任總統做出越來越艱難的決定,即決定哪些目標最值得分配到更多資源和受到國家力量的關照。當然,保護更高層級的目標,包括美國本土的安全和民主,是堅定不移的。但是,如果通過上述利益層級的視角進行徹底審視,其它利益(美國對當前所有盟國和夥伴的承諾意願,或其在世界各地區保持軍事主導地位的決心)是否會重新調整以便更好地反映形勢和手段的變化?這樣的決定是否會產生更聰明的方式去處理這些利益?在回答這些問題時,下一任總統應該聽從亨利·基辛格的警告:“沒有一個國家能在每一時刻在世界各地同時採取明智的行動。”

困於半路

現在是形勢惡化而手段有限,只有一個變量能保持各變量間的平衡和保護被認爲是最重要的國家利益目標:方式。方式來源於國家力量的各種要素,包括外交、信息、軍事和經濟工具。無論單獨使用一種工具還是協同使用多種工具,這些工具都是決策者在試圖完成目標時所藉助的方法。當現有戰略方式不足時,領導人必須鼓起勇氣和發揮創造力,像美國在太空競賽期間所做的那樣尋找新方式或升級舊有方式。

改變方式可能比調整目標更困難。在像美國國家安全機構這樣的大系統中,爲維持現狀而做出的內部和外部投入使現有做法很難發生改變。在幾乎所有事例中,新的方式都需要在美國國家力量的各要素之間以及在實際使用這些要素的機構內部重新分配手段。儘管如此,下一屆政府仍有機會重新調整其利用美國國家力量每一要素的方式,以更好地爲美國的目標服務。另一種選擇是爲了混亂的目標,冒險推行不可持續或過時的策略。其結果就是在提供共同防禦、提升人類福祉和確保天賜自由方面,美國將越來越力不從心。

(觀察者網由冠羣譯自美國《外交事務》雜誌)